Apskats Nr.2. Decembris, 2013
Pirmās diskusijas par ES Kohēzijas politiku
Diskusijas par integrētu pieeju ES Kohēzijas politikai sakņojas tās pirmsākumos, kad 1957. gadā sešas valstis parakstīja Romas līgumu, kurā kā mērķis tika minēta šo valstu ekonomiskās vienotības stiprināšana līdzsvarotai attīstībai, samazinot reģionālās atšķirības un palīdzot atpalikušākajiem reģioniem. Tālākās sarunas par ES teritoriālo dimensiju notika 1980.-to gadu beigās, skaidrojot vietas lomu ekonomiskās un sociālās kohēzijas sekmēšanā un meklējot labākos risinājumus līdzsvarotas un ilgtspējīgas ES teritorijas attīstībai.
Reģionālo atšķirību mazināšanas jautājums kļuva īpaši svarīgs, kad ES 1986. gadā pievienojās Grieķija, Spānija un Portugāle. To iedzīvotāju proporcija, kas dzīvo zem 30% no ES vidējā IKP rādītāja, palielinājās no 12,5% līdz 20%[1]. Arī pēdējās divas ES paplašināšanās palielināja reģionālās atšķirības ES un pieauga vajadzība pēc politikas, kas sekmētu visu reģionu attīstību. ES Statistikas biroja dati liecina, ka atšķirības starp IKP uz iedzīvotāju ES variē no 40% no ES vidējā rādītāja līdz pat gandrīz 270% no ES vidējā rādītāja.[2] Visaugstākais IKP rādītājs uz vienu iedzīvotāju ir Luksemburgai, kam seko Īrija, Nīderlande, Austrija, Zviedrija, Dānija un Apvienotā Karaliste. Savukārt, viszemākie rādītāji ir Latvijai, Lietuvai, Bulgārijai un Rumānijai.
ES reģionālā politika pamatā balstās uz Līgumā par Eiropas Savienību noteikto mērķi – ekonomiskā un sociālā kohēzija, kas pamato ES struktūrfondu kā instrumenta izmantošanu un ir ES reģionālās attīstības politikas galvenais jautājums.
Eiropas Telpiskās plānošanas perspektīvas izstrāde
Vairākās diskusijās tika apspriesta vajadzība pēc kopējas ES pieejas telpiskajā plānošanā un tikai 1999. gadā tapa galvenais dokuments ES telpiskās plānošanas attīstībā - Eiropas Telpiskās plānošanas perspektīva[3], kuras mērķis bija sekmēt līdzsvarotu un ilgtspējīgu ES teritorijas attīstību. Eiropas Telpiskās plānošanas perspektīvas izstrāde bija mēģinājums noformulēt kopīgu ES teritorijas attīstības ietvaru. Šīs perspektīvas pamatdoma bija palielināt telpiskās plānošanas lomu, ieviešot policentriskas attīstības modeli kā globālo konkurētspēju un kohēziju sekmējošu instrumentu.
Trīs galvenie jautājumi, kas tika aplūkoti Eiropas telpiskās plānošanas perspektīvā, ir:
- policentriska pilsētu tīkla izveide Eiropā;
- vienlīdzīgas iespējas piekļūt zināšanu un transporta infrastruktūrai;
- dabas un kultūras vides aizsardzība un teritoriālā dažādība.
Perspektīvas ietvaros policentrisms tika skatīts kā telpiskās attīstības stratēģija, ietverot reģionu stiprināšanu teritoriālās sadarbības ietvaros un ilgtspējīga pilsētu tīkla izveidi.
2007. gada ES Teritoriālā darba kārtība
Teritoriālajā darba kārtībā[4], kas tika pieņemta 2007. gadā tika noformulētas sešas tematiskās prioritātes, kas aptvēra galvenos teritoriālās kohēzijas jautājumus:
- policentriskas attīstības un inovācijas sekmēšana, izmantojot pilsētu un reģionu sadarbību;
- jaunu partnerības formu un teritoriālās pārvaldības izveide starp pilsētu un lauku teritorijām;
- reģionālo konkurences un inovācijas klasteru izveides Eiropā sekmēšana;
- starp-Eiropas tīklu stiprināšana un paplašināšana;
- starp-Eiropas risku vadības uzlabošana, ietverot arī vides izmaiņu ietekmi;
- ekoloģisko struktūru un kultūras resursu efektīvāka izmantošana attīstībā.
Teritoriālās kohēzijas koncepts Lisabonas stratēģijā
Līdz pat Lisabonas stratēģijas izstrādei teritoriālais aspekts nebija iekļauts ES darba kārtībā. Tikai 2009. gadā līdz ar Lisabonas līguma pieņemšanu teritoriālās kohēzijas koncepts ieguva būtisku lomu ES darba kārtībā. Teritoriālās kohēzijas iekļaušana līgumā bija pamats tam, lai teritoriālā kohēzija tiktu noteikta kā viens no ES mērķiem un būtu ES dalītās kompetences jautājums. Līdz ar Lisabonas līguma oficiālu spēkā stāšanos teritoriālā kohēzija kļuva par kohēzijas politikas trešo dimensiju, papildinot ekonomisko un sociālo kohēziju. Jāatzīmē, ka Līguma 158. pants jau raksturo teritoriālās kohēzijas dimensiju: „Šajā kontekstā īpaša uzmanība ir veltīta lauku apvidiem, apvidiem, kurus skar rūpniecības restrukturizācija, kā arī reģioniem, kuros ir būtiska vai pastāvīga ekonomiska vai demogrāfiska atpalicība, piemēram, galējie ziemeļu reģioni ar mazu iedzīvotāju blīvumu, kā arī salas un pārrobežu un kalnu reģioni”.[5]
Lisabonas līgums vairākos pantos ietver atsauces uz ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju[6]. Piemēram, 2. pants uzsver, ka ES „veicina ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju un solidaritāti dalībvalstu starpā” un ka Savienības un dalībvalstu dalītā kompetence attiecas arī uz ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju. Savukārt, 174. pants nosaka, ka „lai veicinātu vispārēju harmonisku attīstību, Savienība izstrādā un veic darbības, kas stiprina tās ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju. Savienība jo īpaši tiecas mazināt būtiskas dažādu reģionu attīstības līmeņa atšķirības un vismazāk attīstīto reģionu atpalicību. Šajā kontekstā īpaša uzmanība ir veltīta lauku apvidiem un reģioniem, kurus skar rūpniecības restrukturizācija un kuros ir būtiska vai pastāvīga ekonomiska vai demogrāfiska atpalicība, piemēram, galējie ziemeļu reģioni ar mazu iedzīvotāju blīvumu, kā arī salas un pārrobežu un kalnu reģioni”[7]. Šis pants nosaka, kāda veida atšķirības pastāv un uz kāda veida teritorijām darbība ir vērsta.
Savukārt līguma 175. pants nosaka dalībvalstīm obligātu pienākumu: „Dalībvalstis īsteno un koordinē savu ekonomikas politiku tā, lai sasniegtu 174. pantā noteiktos mērķus. Savienības politikas un rīcības noteikšanā un īstenošanā, kā arī iekšējā tirgus ieviešanā, ņem vērā 174. pantā izvirzītos mērķus, kā arī veicina to sasniegšanu. Šo mērķu sasniegšanu Savienība atbalsta ar darbībām, ko tā veic, izmantojot struktūrfondus (Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonda Virzības nodaļu, Eiropas Sociālo fondu, Eiropas Reģionālās attīstības fondu), Eiropas Investīciju banku un citus pastāvošos finanšu instrumentus”[8].
Teritoriālās kohēzijas atspoguļojums Kohēzijas ziņojumos
Teritoriālās kohēzijas koncepts ES dienas kārtībā tika ietverts līdz ar otro Kohēzijas ziņojumu[9], kurā atsevišķa nodaļa „Teritoriālā kohēzija līdzsvarotai attīstībai” tika veltīta teritoriālās kohēzijas jautājumam ciešā saistībā ar Eiropas Telpiskās plānošanas perspektīvu. Šajā ziņojumā tika uzsvērti trīs galvenie jautājumi attiecībā uz ES kohēzijas politiku:
- atšķirības starp centru un apkārtējo lauku teritoriju nevar samazināt tikai ar ražošanas izmaksu diferenciāciju;
- pozitīvi vērtējama politika, kas sekmē pilsētu – lauku teritoriju mijiedarbību;
- jāveido tādas atbalsta programmas, kas sekmē sadarbību un pieredzes apmaiņu starp teritorijām, kurās ir līdzīgas problēmas.
Trešajā Kohēzijas ziņojumā teritoriālās kohēzijas jautājumam tika pievērsta lielāka uzmanība, paplašinot ES teritoriālās kohēzijas mērķi – sasniegt līdzsvarotu attīstību, mazinot esošās atšķirības, un veidojot nozaru politikas, kurām ir telpiskā ietekme, saskaņotākas ar reģionālo politiku. Ziņojumā sniegts skaidrojums par atšķirībām starp ekonomisko un sociālo kohēziju, kas vērsta uz ekonomisko un nozaru izaugsmi un nodarbinātības jautājumiem, un teritoriālo kohēziju, kas savukārt vērsta uz pilsētu un lauku mijiedarbības, ekonomisko aktivitāšu koncentrācijas jautājumiem, kā arī teritoriju ģeogrāfisko atšķirību novērtējumu.
Ceturtajā Kohēzijas ziņojumā ekonomiskā, sociālā un teritoriālā kohēzija tika skatītas kopā, neizdalot katrai dimensijai specifiskus indikatorus. Šajā ziņojumā teritoriālā dimensija tika saistīta ar līdzsvarotu teritoriālo attīstību, policentrisku attīstību, pilsētu un lauku teritoriju attīstību, kā arī ar pilsētu un lauku mijiedarbību un ģeogrāfiskajām atšķirībām. Šajā ziņojumā arī citas ES politikas, kā piemēram, pētniecība un attīstība, inovācija, valsts atbalsts, Lisabonas stratēģijas īstenošana, budžeta veidošana, tika skatītas teritoriālās kohēzijas kontekstā.
Ceturtajā Kohēzijas ziņojumā kā galvenie teritoriālās kohēzijas izaicinājumi tika uzskaitīti:
- globālā ekonomiskā konkurence;
- globalizācijas izraisīta nepieciešamība veikt pārmaiņas un sekot līdzi tirgus izmaiņām un tehnoloģiju attīstībai;
- klimata izmaiņas;
- enerģijas jautājumi;
- demogrāfijas izmaiņas – novecošanās un migrācijas procesi;
- transporta un pieejamības jautājumu saistībā ar iedzīvotāju mobilitāti;
- ES ģeogrāfiskā struktūra – ekonomisko aktivitāšu koncentrēšanās centrālajā Eiropā un ES dalībvalstu galvaspilsētās, kā arī potenciālo ES kandidātvalstu teritoriālās atšķirības.
Šis kohēzijas ziņojums daudz dziļāk analizē reģionālo atšķirību cēloņus un izmaksas, kā arī iezīmē teritoriālo dinamiku ar jaunu attīstības centru parādīšanos, kā piemērus ziņojumā norādot Helsinkus (Somija), Dublinu (Īrija), kā arī jauno ES dalībvalstu galvaspilsētas – Varšavu (Polija), Prāgu (Čehija), Bratislavu (Slovēnija) un Budapeštu (Ungārija).
2009. gada jūnija EK Sestajā progresa ziņojumā par ekonomisko un sociālo kohēziju tiek apskatīti divi jautājumi: radošuma un inovāciju veicināšana, kā arī apkopojums debatēm par teritoriālo kohēziju. Attiecībā uz pirmo jautājumu ziņojums uzsver radošuma un inovācijas lomu ES veiksmīgai izkļūšanai no finanšu un ekonomiskās krīzes. Ziņojumā veiktā analīze norādīja, ka vairums rādītāju reģionālās konkurētspējas un nodarbinātības mērķa reģionos ir augsti, piemēram, pētniecība un attīstība un cilvēkkapitāla intensitāte. Tomēr tādi rādītāji kā ārvalstu tiešie ieguldījumi un ražīguma pieaugums, ir augstāki konverģences reģionos.
Mēģinājumi rast kopīgu teritoriālās kohēzijas skaidrojumu
Nīderlandes prezidentūras laikā tika iniciēta par teritoriālās kohēzijas jautājumiem atbildīgo ministru sanāksme, kuras ietvaros panākta vienošanās par saikni starp Lisabonas stratēģiju un teritoriālo kohēziju, kas pamatos tika balstīta uz Eiropas Telpiskās plānošanas perspektīvu. 2005. gadā šī diskusija tika attīstīta tālāk un Luksemburgas prezidentūras laikā ministri vienojās par teritoriālā kapitāla lomu teritoriālās kohēzijas sasniegšanā. Tas tiks atspoguļots t.s. Terriorial States dokumentā[10].
Eiropas Komisija centās sekmēt teritoriālās kohēzijas jautājuma ietveršanu savā priekšlikumā par Eiropas Kopienas Kohēzijas politikas stratēģisko ietvaru[11]. Savukārt pēc tam, kad Nīderlandē un Francijā tikai noraidīts Eiropas Konstitūcijas projekts, Reģionālās politikas ģenerāldirektorāts izteica priekšlikumu par Zaļās grāmatas par teritoriālo kohēziju izveidi. Arī Eiropas Padome samazināja savas ambīcijas attiecībā uz Kopienas stratēģisko ietvardokumentu, uzverot teritoriālās kohēzijas svarīgumu konkurētspējas paaugstināšanai un Lisabonas mērķu sasniegšanai, bet atstājot darbības programmu un ieviešanas procesa izveidi dalībvalstu pārziņā.
Zaļā grāmata par teritoriālo kohēziju „Teritoriālā kohēzija: teritoriālās daudzveidības priekšrocību izmantošana”[12] ES dalībvalstīm izvirzīja jautājumu par kopīgas definīcijas atrašanu, lai rastu kopēju izpratni tālākai teritoriālās kohēzijas ieviešanai, ietekmes novērtēšanai un tālākai attīstībai.
2008. gadā oktobrī EK publicētajā Zaļajā grāmatā „Teritoriālā kohēzija: teritoriālās daudzveidības priekšrocību izmantošana” dalībvalstis tika aicinātas apspriest teritoriālās kohēzijas jēdzienu un sniegt šī termina definīciju. 2009. gada jūnijā EK publicētajā sestajā ziņojumā par ekonomisko un sociālo kohēziju tika ietverti Zaļās grāmatas apspriešanas rezultāti[13]. Pēc dalībvalstu un ieinteresēto pušu diskusijām par Zaļo grāmatu netika panākta vienošanās par vienotu teritoriālās kohēzijas definīciju, bet gan tikai panākta vienošanās par vispārējiem principiem, kas raksturo teritoriālo kohēziju – integrēta pieeja, politiku koordinācija un ietekme, koncentrācija, sasaiste un sadarbība.
Ziņojumā tika uzsvērts teritoriālās kohēzijas mērķis veicināt visu teritoriju saskaņotu un uz teritoriālajām atšķirībām un resursiem balstītu ilgtspējīgu attīstību, izmantojot integrētu pieeju, vairāku līmeņu pārvaldību un sadarbību.
2011. gada ES Teritoriālā darba kārtība
Līdz ES Teritoriālās darba kārtības 2020. gadam pieņemšanu 2011. gada maijā[14] tika gūts apliecinājums tam, ka ES teritoriālā dimensija ir jāņem vērā, lai sasniegtu „Eiropa 2020” stratēģijā noteiktos mērķus. Dokumentā tiek uzsvērts, ka nozaru politiku koordinācija, lai optimizētu teritoriālo ietekmi, var tikai palielināt šo nozaru lomu teritorijas attīstības sekmēšanā. ES dalībvalstu ministri, kuri atbild par telpiskās plānošanas un teritoriālās attīstības jautājumiem, šajā dokumentā vienojās par šādiem galvenajiem teritoriālās attīstības izaicinājumiem:
- globalizācijas un ekonomiskās krīzes radītajai ietekmei piemērotas strukturālās reformas;
- ES integrācija un reģionu patstāvības pieaugums;
- teritoriāli atšķirīga demogrāfisko un sociālo jautājumu ietekme;
- klimata pārmaiņu un vides risku atšķirīga ietekme;
- enerģijas jautājumi reģionu konkurētspējas kontekstā;
- vides un kultūras mantojuma saglabāšana;
Šiem sešiem minētajiem teritoriālās attīstības izaicinājumiem tiek piedāvāti arī iespējamie risinājumi, kas ministru līmenī tika izvirzīti kā prioritārie darbības virzieni, lai sasniegtu „Eiropa 2020” stratēģijā noteikto mērķu sasniegšanu:
- policentriskas un līdzsvarotas teritorijas attīstība;
- pilsētu, lauku un reģionu integrēta attīstība;
- pārrobežu un starptautisku funkcionālu reģionu teritoriāla integrācija;
- reģionu konkurētspējas sekmēšana, balstoties uz spēcīgu vietējo ekonomiku;
- teritoriālo sakaru uzlabošana starp indivīdiem, pašvaldībām un uzņēmējiem;
- ainavu un kultūras vērtību reģionos pārvaldība.
Pakāpeniski ES ir centusies atrast un nostiprināt savu lomu kohēzijas jautājumos, tomēr, ņemot vērā teritoriālās kohēzijas interpretācijas plašās iespējas un vienotas nostājas trūkumu, ES ir liels daudzums dokumentu, kuru ieviešanai iztrūkst vienotas un skaidras pieejas, kas ietvertu rīcības plānu, ieviešanas instrumentus un politikas novērtēšanas rīkus. Joprojām ES turpinās centieni attīstīt teritoriālās kohēzijas konceptu.
Lai arī 2010. gada piektajā ziņojumā par ekonomikas, sociālo un teritoriālo kohēziju ir teikts, ka kohēzijas politika ir ievērojami veicinājusi izaugsmi un labklājību un rosinājusi līdzsvarotu attīstību visā Savienībā, tomēr izmaiņas sociālekonomiskajos rādītājus norādīja uz to, ka nākotnē kohēzijas politika būs ļoti svarīga, lai sasniegtu ES mērķus nodarbinātības un sociālajā jomā saistībā ar stratēģiju “Eiropa 2020”.
Savukārt 2013. gada progresa ziņojums par ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju[15] parādīja to, ka ekonomikas krīze ES reģionus skārusi nevienmērīgi, palielinot jau esošās atšķirības. Ziņojums norādīja uz to, ka krīze palielināja plaisu starp reģioniem nodarbinātības jomā un daudziem reģioniem apgrūtināja virzību uz stratēģijas “Eiropa 2020” mērķu sasniegšanu.
Raksta sagatavošana tika veikta biedrības projekta „APLIS - Atbalsts pilsoniskajai līdzdalībai ilgtspējīgā sadarbībā” ietvaros, ko līdzfinansē Islande, Lihtenšteina un Norvēģija.
|
|
 |
[1] EUROSTAT statistikas dati. IKP ES reģionos datu analīze. Pieejams: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/GDP_at_r...
[2] EUROSTAT statistikas dati. IKP uz vienu iedzīvotāju (2009.gads, pēc pirktspējas paritātes standarta). Lejupielādēt.
[3] European Spatial Development Perspective. Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union. European Commission, 1999
[4] Territorial Agenda. Pieejams: http://www.eu-territorial-agenda.eu/Pages/Default.aspx
[5] Lisabonas Līgums, ar ko groza Līgumu par Eiropas Savienību un Eiropas Kopienas dibināšanas līgumu. ES Oficiālais vēstnesis, 17.12.2007., C306.
[6] Lisabonas Līgums, ar ko groza Līgumu par Eiropas Savienību un Eiropas Kopienas dibināšanas līgumu. ES Oficiālais vēstnesis, 17.12.2007., C306
[7] Līguma par Eiropas Savienību un Līguma par Eiropas Savienības darbību konsolidētā versija http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=LV
[8]Līguma par Eiropas Savienību un Līguma par Eiropas Savienības darbību konsolidētā versija. Pieejams: http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=LV
[9] Second Cohesion Report „Unity, Solidarity, Diversity for Europe, its People and its Territory”, European Commisioon, 2001
[10] The Territorial State and Perspectives of the European Union. Towards a Stronger European Territorial Cohesion in the Light of the Lisbon and Gothenburh Ambitions. May 2005
[11] European Commission Communication on the "Community Strategic Guidelines for Cohesion 2007-2013" CEC 2005 p.29
[12] Green Paper on Territorial Cohesion „Turning territorial diversity into strength” Brussels, 6.10.2008. Pieejams: http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/paper_terco_en.pd...(2008) 616 final
[13] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council : Sixth progress report on economic and social cohesion - Creative and innovative regions, COM (2009) 295, 25 June 2009
[14] Territorial Agenda of the European Union 2020 – Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions.
[15] Astotais progresa ziņojums par ekonomisko, sociālo un teritoriālo kohēziju, Eiropas Komisija, 2013. gada 26. jūnijs, COM(2013) 463.